Az Európai Bíróság ítélete megnyitja az utat a jogállami fék alkalmazása előtt

Brüsszel, Luxembourg, 2022. február 16.

Az Európai Bíróság szerdán meghozott ítéletében elutasította a Magyarország és Lengyelország által benyújtott, a jogállamisági feltételrendszer jogszerűségét megkérdőjelező kereseteket. A taláros testület szerint a mechanizmus megfelelő jogalapon nyugszik, összeegyeztethető a 7-ik cikk szerinti eljárással és tiszteletben tartja az uniós hatáskörök korlátait és a jogbiztonság elvét is.

Magyarország és Lengyelország elveszítette azt a pert, amit az uniós kifizetéseket a jogállamisági elvek betartásához kötő rendelet megsemmisítése érdekében kezdeményezett az Európai Bíróságon. Az EU bírósága szerdán meghozott ítéletében lényegében minden, a felperesek által felhozott kifogást cáfolt, megállapítva azt, hogy a feltételrendszerről szóló mechanizmust megfelelő jogalappal fogadták el, az összeegyeztethető az uniós szerződés 7-ik cikke szerinti eljárással és tiszteletben tartja az EU-ra ruházott hatáskörök korlátait, valamint a jogbiztonság elvét.

A bírósági döntést követően immár elhárult az akadálya a rendelet Európai Bizottság által történő alkalmazásának. Az Európai Tanács 2020. decemberi nyilatkozata értelmében Brüsszelnek ehhez előbb a bírósági ítélet fényében véglegesítenie kell a jogállami fék alkalmazását részletező iránymutatásokat, amelyeket formailag az Európai Tanácsnak is meg kell vitatnia és láttamoznia.

Egyelőre nyitott kérdés, hogy a Bizottság ezt követően mikor nyomja majd meg a startgombot az eljárásban. A testület még eljáráson kívül nemrég kapta meg a magyar és a lengyel választ adminisztratív levelére, és nyilvánvalóan ennek fényében dönt majd a további lépésekről.

Az uniós költségvetés védelméről szóló általános feltételrendszer a Tanács számára lehetővé teszi, hogy a Bizottság javaslata alapján szankciós intézkedéseket – például az uniós költségvetésből történő kifizetések felfüggesztésére vagy az uniós költségvetésből finanszírozott program(ok) jóváhagyásának felfüggesztésére irányuló intézkedést – fogadjon el.

A perhez az alperes Európai Parlament és a Tanács oldalán az Európai Bizottság és tíz uniós tagállam (Németország, Franciaország, Belgium, Luxemburg, Hollandia, Írország, Dánia, Svédország, Finnország és Spanyolország) csatlakozott.

A Bíróság elöljáróban a vonatkozó rendelet alapján értelmezte azt, hogy milyen körülmények között indítható meg az eljárás. Utóbbi csak akkor indítható meg, ha alapos ok van megállapítani nemcsak azt, hogy valamelyik tagállamban a jogállamiság elveinek megsértésére kerül sor, hanem mindenekelőtt azt is, hogy a jogállamiság elveinek megsértése kellően közvetlenül érinti az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodást, vagy az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét, illetve ennek a kockázata komolyan fennáll.

A rendelet alapján hozható intézkedések továbbá kizárólag az uniós költségvetés végrehajtásával függnek össze, és az intézkedések mindegyike az uniós költségvetésből származó finanszírozásnak a jogállamisági elvek megsértése, illetve annak kockázata által az uniós költségvetésre gyakorolt hatás függvényében történő mérséklésére irányul. „Következésképpen a rendelet az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek megsértéséből kellően közvetlenül következő érintettségével szembeni védelmére, nem pedig önmagában véve a jogállamisági elvek megsértésének szankcionálására irányul” – húzza alá ítéletében a taláros testület.

A Bíróság szerint az uniós közös értékek, így a jogállamiság és a szolidaritás tiszteletben tartása a Szerződések tagállamra való alkalmazásából eredő valamennyi jog gyakorlásának a feltételét képezi, az Uniónak pedig a hatáskörein belül képesnek kell lennie arra, hogy megvédje ezeket az értékeket.

A Bíróság ezzel kapcsolatban egyfelől leszögezi, hogy az uniós értékek tiszteletben tartása nem redukálható olyan kötelezettséggé, amelyet a tagjelölt országnak az Unióhoz való csatlakozása érdekében kell teljesítenie, és amely alól a csatlakozását követően mentesülhet. Másfelől hangsúlyozza, hogy az uniós költségvetés az egyik legfontosabb eszköz arra, hogy a tagállamok közötti szolidaritás elvét az uniós politikák és tevékenységek során átültessék a gyakorlatba, és hogy a szolidaritás elvének az uniós költségvetés révén történő érvényesítése az uniós költségvetésben szereplő közös források felelős felhasználásával kapcsolatban kialakult kölcsönös bizalmon alapul.

„Márpedig az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodást és az uniós pénzügyi érdekeket súlyosan veszélyeztetheti a jogállamiság elveinek valamely tagállamban történő megsértése” – állapítják meg a bírák. Ezek megsértése ugyanis többek között azzal a következménnyel járhat, hogy megszűnik a biztosíték arra, hogy az uniós költségvetésből fedezett kiadások megfelelnek az uniós jog által előírt valamennyi finanszírozási feltételnek, és teljesítik így az Unió által az ilyen kiadások finanszírozása során elérni kívánt célokat.

Ezért az Európai Bíróság szerint a rendelettel bevezetett horizontális „feltételességi mechanizmus”, amely az uniós költségvetésből származó finanszírozás igénybevételét a jogállamisági elvek tagállam általi tiszteletben tartásához köti, az uniós költségvetés végrehajtására vonatkozó „költségvetési szabályok” meghatározására irányuló, Szerződésekben megállapított uniós hatáskörbe tartozhat.

Másodszor a Bíróság azt állapítja meg, hogy a rendelettel bevezetett eljárás nem kerüli meg az EUSZ 7. cikk szerinti eljárást, és tiszteletben tartja az Unióra ruházott hatáskörök korlátait.

Az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás célja ugyanis, hogy lehetővé tegye a Tanács számára az Unió alapjául szolgáló, az uniós identitást meghatározó közös értékek súlyos és tartós megsértésének szankcionálását, különösen annak érdekében, hogy az érintett tagállamot felszólítsa ezen értékek megsértésének megszüntetésére. A rendelet viszont az uniós költségvetés védelmére irányul, mégpedig kizárólag a jogállamiság elveinek valamely tagállamban történő olyan megsértése esetén, amely az uniós költségvetés megfelelő végrehajtását érinti, vagy ennek a kockázatát komolyan felveti. Következésképpen az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás és a rendelettel bevezetett eljárás célja eltérő és a tárgyuk is egyértelműen különböző.

Ezenkívül mivel a rendelet a Bizottság és a Tanács számára csak a tagállami hatóságoknak betudható, az uniós költségvetés megfelelő végrehajtása szempontjából releváns helyzetek és magatartások vizsgálatát engedi meg, az ezen intézmények számára a rendeletben biztosított hatáskörök nem haladják meg az Unióra ruházott hatáskörök mértékét.

Harmadszor, a Magyarország és Lengyelország által a jogbiztonság elvének amiatt történő megsértésére alapított érvvel kapcsolatban, hogy a rendelet nem határozza meg a „jogállamiság” fogalmát, illetve elveit, a Bíróság hangsúlyozza, hogy a rendeletben szereplő, a jogállamiság fogalmi elemeinek tekinthető elveket az ítélkezési gyakorlatában részletesen kifejtette, azok a tagállamok által saját jogrendjükben is elismert és alkalmazott közös értékekből erednek, továbbá a „jogállamiság” olyan fogalmából következnek, amelyben a tagállamok osztoznak és amelyet a saját alkotmányos hagyományaikból eredő közös értékként fogadnak el. Következésképpen a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a tagállamok kellő pontossággal meg tudják határozni az egyes elvek lényeges tartalmát és az azokból eredő követelményeket.

A Bíróság azt is pontosítja, hogy a rendelet az abban előírt védelmi (szankciós) intézkedések elfogadásához megköveteli, hogy tényleges kapcsolat álljon fenn a jogállamiság elveinek megsértése és az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodás vagy az Unió pénzügyi érdekeinek érintettsége, illetve annak komoly kockázata között, és hogy a jogállamisági elvek megsértésének tagállami hatóságnak betudható olyan helyzetet vagy magatartást kell érintenie, amely az uniós költségvetés megfelelő végrehajtása szempontjából releváns.

A Bíróság rámutat, hogy a „komoly kockázat” fogalmát az uniós pénzügyi szabályozás határozza meg, és hangsúlyozza, hogy a védelmi intézkedéseknek szigorúan arányosaknak kell lenniük a jogállamisági elvek megállapított megsértésének az uniós költségvetésre gyakorolt hatásával. A Bíróság szerint ezek az intézkedések csak az uniós költségvetés egészének védelmére irányuló cél elérésére tekintettel szigorúan szükséges mértékben célozhatnak a jogállamisági elvek megsértése által nem érintett uniós fellépéseket és programokat.

Végül a Bíróság, miután megállapította, hogy a Bizottságnak az uniós bíróság felülvizsgálata mellett tiszteletben kell tartania a – különösen az érintett tagállammal folytatott többszörös konzultációra vonatkozó – szigorú eljárási követelményeket, arra a következtetésre jutott, hogy a rendelet megfelel a jogbiztonság elvéből eredő követelményeknek.

„Ilyen körülmények között a Bíróság teljes egészében elutasítja a Magyarország és Lengyelország által benyújtott kereseteket” – áll az EU Bíróságának sajtóközleményében.